La improvisación; tan cara como la corrupción

 

Pizarron 3

Antes de que asumieran sus actuales cargos, López Obrador y Carlos Urzúa nunca habían trabajado en el Gobierno Federal. Su experiencia en la Administración Pública se limitaba, respectivamente, a cinco años como jefe del Gobierno del Distrito Federal y a poco menos de tres años como secretario de Finanzas de esta entidad federativa.

Pese a su corta experiencia en el servicio público y escaso conocimiento respecto a la magnitud y complejidad de la Administración Pública Federal cuyo presupuesto supera en veinticinco veces al de la Ciudad de México, decidieron impulsar desde antes de entrar a sus sendos despachos, cambios relevantes en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal e implementarlos de inmediato sin mayor análisis, lo que ha repercutido de manera importante en la operación de dependencias y entidades y, sobre todo, en los servicios que estas prestan a la población.

En particular, me refiero a darle a la Secretaría de Hacienda la función de consolidar las compras de bienes y contratación de servicios que ella determine.

Este cambio modificó el rol macroeconómico, podría decirse global, que había tenido Hacienda en la gestión del Gobierno federal al encargarse de: diseñar e implantar la política hacendaria, la gestión de la deuda pública, la elaboración, control y seguimiento del presupuesto del Gobierno Federal, la estrategia y la regulación del sistema financiero y la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo. Mientras que las tareas operativas de su ramo, como el cobro de impuestos, la gestión aduanal y el control y supervisión de las instituciones financieras se realizan a través de los órganos desconcentrados y comisiones a su cargo.

Sin embargo, al consolidar las compras de bienes y contratación de servicios, Hacienda asume ahora un rol operativo que la mete de lleno en las entrañas de la gestión de todas la dependencias y entidades del Gobierno Federal, lo cual realiza por partida doble; además de hacerse cargo de buena parte de sus compras y contrataciones, ella asigna los recursos para este fin al momento de aprobarles su presupuesto. Amén de que también decide cuándo depositárselos en sus tesorerías.

A esto hay que sumarle que el intervencionismo de Hacienda en la elaboración del presupuesto se ha intensificado en esta administración, decidiendo de facto sobre la cancelación o reducción de programas específicos sin la opinión de la dependencia del ramo y sin entender el contexto de cada uno.

Si imagináramos a los titulares de las dependencias y entidades como si fueran directores de orquesta, la intervención de Hacienda equivale a que ellos no tuvieran el control de una sección de instrumentos, —las cuerdas, por ejemplo— que bien puede estar tocando a otro ritmo o, de plano, una obra distinta. Pero, con la salvedad, de que el último responsable de la calidad del resultado final seguirá siendo el conductor. Hacienda podrá entrometerse hasta en los detalles más nimios y sus decisiones afectar el desempeño cada entidad o dependencia, pero ninguno de sus funcionarios dará la cara y se responsabilizará de esto.

La carta del exdirector del IMSS refleja con claridad su frustración al observar que determinadas decisiones que, en teoría, eran de su competencia y que además estaban directamente vinculadas a la calidad del servicio del Instituto, se están tomando por una instancia lejana y por funcionarios ajenos a la realidad cotidiana de la institución; “injerencia perniciosa”, le llamó.

Si consideramos que los bienes y servicios que adquiere el Gobierno Federal equivalen a un billón de pesos que sirven para comprar miles de productos y servicios que, además de tener características físicas y técnicas muy diversas, sus condiciones de compra, fabricación, traslado y entrega también son muy amplias, la idea de consolidar esta función en la Secretaría de Hacienda debió ser analizada con detenimiento antes de implantarla, para valorar sus costos y beneficios y, sobre todo, si efectivamente habría un ahorro y se eliminaría la corrupción.

Lo recomendable habría sido, en caso de que los resultados de este análisis hubieran apuntado a favor de centralizar las compras y contrataciones, que se realizaran pruebas pilotos para contar con experiencias a partir de las cuales, ya se podría pasar a la ingeniería de procesos, al diseño de la estructura que los operaría y al reclutamiento del personal que la tripularía. Esto, podría haberse materializado en la creación de la Proveeduría del Gobierno Federal cuya puesta en marcha requeriría también un proceso gradual de arranque. ¡Claro, hacer las cosas bien podría haber tomado un año!

Pero en un alarde de improvisación, se le asignó esta función a la Oficialía Mayor de Hacienda. Esta, que antes estaba solo dedicada a la gestión administrativa y presupuestal de la dependencia, se convirtió de repente y de manera oficiosa en esa proveeduría, que puede llegar a gestionar recursos equivalentes a cuarenta y cuatro veces su propio presupuesto, para adquirir bienes y servicios sin contar con ninguna experiencia y conocimiento de sus sendos mercados, sus características específicas y de sus condiciones particulares de fabricación, compra, traslado y entrega en los centros de consumo.

Cuando se intenta pasar del escalón cero al diez sin antes construir los intermedios, hay una alta probabilidad de que el remedio resulte más oneroso que la enfermedad.  La compra tardía de libros de texto gratuito y las implicaciones que ha tenido el retraso en las adquisiciones de medicinas en los hospitales y, sobre todo, en los pacientes es un claro ejemplo del costo que acarrea una acción precipitada.

Puede ser válida la intención de concentrar las compras y contrataciones asumiendo que así se puede ahorrar. Pero, lo que es inadmisible, es que se haya procedido a hacerlo de manera improvisada. ¿Qué magnitud de ahorro compensa el sufrimiento de pacientes que esperan sus medicamentos, los tratamientos que les alivien el dolor o, más grave aún, que los salve de la muerte?, ¿qué pasará con los millones de niños que al inicio del siguiente curso escolar no tendrán libros?, ¿se les responderá de nuevo diciéndoles burlonamente: “disculpen las molestias”?

La improvisación, así sea hecha por seres inmaculados, puede resultar tan cara o más que la corrupción.

 

Ley de Remuneraciones; partamos de cero y hagámoslo bien

Ley de Remuneraciones

López Obrador es un hombre de impulsos no de razones, de ideas sencillas no de planteamientos complejos, de lo inmediato no de lo planeado, de prejuicios no de apertura, de nostalgia no de futuro, de mirar el árbol sin comprender el bosque.

Como opositor de distintos gobiernos y candidato presidencial, esto le valió para crear una sólida base de partidarios a los que sabe dirigirse con planteamientos sencillos, que además de sintetizar simplistamente el diagnóstico y la solución de los problemas nacionales, suelen señalar, para la algarabía de sus seguidores, a los presuntos responsables, lo que incluye la cancelación de iniciativas y proyectos que estos pudieron emprender. Acrisola en el entusiasmo de la masa, el desquite social con la revancha personal.

Pero gobernar es una tarea mucho más compleja que la búsqueda de votos, por la sencilla razón de que lo primero tiene consecuencias en la vida de millones de personas, en el patrimonio público, en la tranquilidad social y en la confianza —interna y externa— que se requiere para conducir al País.

López Obrador ha tomado decisiones graves sin haberse dado el tiempo para entender la complejidad de cada situación, para informarse de los esfuerzos previos, del dinero público ya gastado o invertido en ellos, de las lecciones aprendidas y, para anticipar las previsibles consecuencias de sus actos. Se comporta como si tuviera dominio pleno de todos los asuntos públicos y que basta su voluntad para remover cualquier obstáculo. Presume de humildad, pero no le alcanza para decir, no sé.

En aras de reducir a la brevedad las remuneraciones en el servicio público, en especial las del Poder Judicial y órganos autónomos con quienes López tiene una rivalidad añeja, se desempolvó un viejo proyecto de Ley Federal de Remuneración de los Servidores Públicos que reglamentaría el Artículo 127 Constitucional y que llevaba más de siete años archivado en el Senado. Con las prisas para disparar un cañonazo legislativo, MORENA optó por no revisarla con cuidado y menos aún actualizarla en cuestiones de forma tan nimias como cambiar Distrito Federal por Ciudad de México, porque eso hubiera dilatado la aprobación y el cumplimiento de una promesa de campaña; López Obrador ganaría la mitad del sueldo de Peña Nieto. Aunque, curiosamente, se dobló el ingreso que percibía en MORENA, también financiado con recursos del erario.

El aparato del Estado mexicano está tripulado por un heterogéneo universo de servidores públicos

El tema de las remuneraciones de los servidores públicos es una cuestión mucho más compleja y amplia que un tabulador o que el sueldo del presidente. Se trata del funcionamiento del aparato del Estado a través del cual los planes de gobierno se diseñan y se hacen realidad, se atienden los riesgos más importantes que corre la población, se gobierna, se procura e imparte justicia, se legisla, se educa, se regulan y registran buena parte de las actividades que realizan personas físicas y morales, se cobran y gastan los recursos de los contribuyentes y, como Nación soberana, nos relacionamos con el exterior.

El universo de servidores públicos que trabaja en ese enorme y diverso aparato está integrado por grupos de naturaleza muy distinta que, en cada caso, debería considerarse al momento de establecer una política de remuneración.

Por ejemplo, en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y en los órganos autónomos, hay un número pequeño de puestos a los que se accede solo por la vía electoral, por el nombramiento de alguien elegido en las urnas o, por la designación del Senado. Por tanto, la gestión de los ocupantes de esos cargos está acotada a un lapso especifico. Contrario a lo que sucede con el resto de los puestos que representan la enorme mayoría y que son desempeñados por personas cuyo nombramiento es por tiempo indefinido, que pasaron por distintos procesos de reclutamiento y selección, y que tienen, además, la opción de ascender a posiciones de mayor responsabilidad.

Si ya la variedad de puestos que integran este universo y las sendas funciones que desempeñan da lugar a un catálogo amplísimo, agreguemos, para complicar aún más las cosas, a las fuerzas armadas y a los cuerpos de inteligencia y seguridad, cuyos miembros ponen en riesgo sus vidas e integridad física, tanto en el desempeño de sus funciones como en su ámbito privado.

Intereses traslapados: la sociedad, el aparato Estatal y los servidores públicos

Cuando se analiza desde distintas perspectivas el tema de remuneraciones de los servidores públicos, es fácil observar que en él se traslapan los intereses de tres entes: la sociedad, el aparato Estatal y los servidores públicos. Por ende, al momento de diseñar una política de remuneración, esos intereses concurrentes deben considerarse de manera simultánea con la finalidad de alinearlos en un justo balance.

Para la sociedad, las remuneraciones de los servidores públicos tienen relevancia porque se pagan con los recursos que ella aporta en forma de impuestos. Por ende, tiene pleno derecho a conocerlas con precisión, a exigir que su monto se ajuste a un principio de austeridad, a que existan contrapesos para evitar abusos y a que su cuantía sea acorde con las condicionantes presupuestales.

Por su parte, para un funcionamiento eficaz del aparato Estatal es imprescindible atraer y retener talento. Más aún, si se considera la complejidad de todas las trincheras donde el Estado está presente, a través de entidades, dependencias y órganos autónomos, que tienen distintos tipos de organización y funcionamiento según las características de las actividades que realizan, lo que eventualmente debe considerarse al momento de diseñar una política de remuneraciones, que además no podrá pasar por alto la existencia de un mercado laboral donde inevitablemente se compite por reclutar a los mejores elementos.

Por lo que respecta a los servidores públicos, estos tienen la justa y legítima aspiración de desarrollarse profesional y económicamente en el servicio público, al que muchos se suman por una vocación de servicio que no debe confundirse con un voto de caridad. Ciertamente, quien ingresa al ámbito público, sabe que sus remuneraciones serán más bajas que las del sector privado. Pero, esto no significa que no se le puedan proporcionar los medios para que su desarrollo y desempeño profesional le den la oportunidad de disfrutar de mejores ingresos y acumular de manera honesta un patrimonio familiar.

Para colgar un cuadro es preciso poner antes el clavo

Sin una política salarial, la elaboración de una Ley de Remuneraciones y, más aún, el diseño de un tabulador es como querer colgar un cuadro sin antes haber puesto el clavo que lo sujete.

Esto es justo lo que está haciendo López Obrador cuando tomó la decisión unipersonal, sin que estuviera apegada a ningún criterio técnico, de que la mitad del ingreso que percibía Peña Nieto fuera el tope máximo de todos los tabuladores existentes en el aparato Estatal.

Esto además de ignorar cómo está estructurado, tripulado y remunerado el aparato Estatal, tira por la borda los esfuerzos que a lo largo de los últimos dieciocho años se han hecho para contar con una estructura salarial bien elaborada, se deja sin atender lo que todavía se tenía que corregir y realizar y, además, se incurre en un acto ilegal al momento de que el patrón, en este caso una dependencia, entidad u órgano autónomo, reduce unilateralmente el paquete de remuneración de sus empleados.

Cierto que hay sueldos y prestaciones insultantes. Pero, conozco que son una minoría de casos que en buena parte se deben a que, respecto a los puestos de mayor jerarquía, no se han establecido mecanismos para que los propios interesados no sean los mismos que definan sus ingresos. Más aún, tan inconveniente es que los ministros de la Suprema Corte, los magistrados de algún tribunal, y los legisladores se fijen unilateralmente sus paquetes de remuneración, como que el nivel máximo de los tabuladores de todo el aparato Estatal dependa, como lo quiere hacer López Obrador, del capricho del presidente en turno.

Si pensamos en un ánimo constructivo, esta coyuntura política y la tensión que ha provocado debería dar lugar a una elaboración prolija y bien pensada de la Ley de Remuneraciones de los Servidores Públicos, que considere que su aplicación afectará al recurso más valioso con el que cuenta el Estado; su capital humano. De su talento, profesionalismo,  compromiso y del ambiente laboral en el que se desenvuelva, depende en gran parte que se satisfagan las expectativas que la sociedad tiene de una estructura burocrática que está para servirla y que ella mantiene. Por ende, es imprescindible que dicha ley logre poner en justa sintonía los intereses de la sociedad, del aparato Estatal y de los servidores públicos.

Claro que eso significaría posponer una promesa de campaña, pero en lugar de mirar atrás y condenarnos a soluciones cojas que no resuelven el problema y, en cambio, sí crean otros nuevos, empecemos a construir para un porvenir que está más allá de este sexenio.

Bien vale la pena partir de cero y empezar de nuevo.

 

Los costosos prejuicios de AMLO

Comparativo de remuneraciones sector privado APF 1

Mal empieza un general la batalla cuando antes de iniciarla anuncia a sus tropas, sin siquiera dirigirse a ellas de frente, que les reducirá su sueldo y prestaciones de manera sensible, que despedirá a un número importante de oficiales, que la mayoría deberá mudar a sus familias a otra ciudad y que su jornada semanal se alargará de 40 a 48 horas. Así, López Obrador, con más de cinco meses de antelación, se los ha hecho saber a quienes estarán bajo su mando a partir del 1º de diciembre.

Su decálogo de austeridad refleja en muchos de sus apartados, que su visión de la Administración Pública Federal es una mezcla de prejuicios e ignorancia respecto a cuestiones básicas de su operación, de la forma como ha evolucionado su estructura, de su marco jurídico y laboral y, sobre todo, de la gestión del capital humano. Pieza vital para el buen desempeño de una organización que provee servicios públicos, como es un gobierno.

El estereotipo de servidor público que se desprende de sus planteamientos y que ha servido para el escarnio popular en los medios y en las redes sociales, es que están sobrepagados, tienen demasiadas prestaciones, disfrutan de prebendas abusivas, trabajan poco, la mayoría de ellos ocupa puestos redundantes cuya eliminación es inocua. Además, son corruptos, llegan ebrios a sus oficinas o, de plano, se alcoholizan en ellas o en pachangas y convites con contratistas y proveedores.

Para quienes hemos trabajado en el servicio público, desde dentro y desde fuera, no dudamos, porque los hemos visto y en no pocas veces sufrido su prepotencia, que existan ese tipo de funcionarios. Pero con la misma claridad, podemos afirmar que no representan de ninguna manera, a la enorme mayoría de servidores públicos que integran y hacen funcionar con su experiencia, conocimientos y esfuerzo a la Administración Pública Federal (APF).

Con el propósito de diseñar una política de remuneración sobre bases técnicas, a partir de 1997 se empezó a utilizar en la APF un sistema de valuación de puestos acorde con su naturaleza, que permitiera: a) alinear los puestos de los sectores central y paraestatal con base en su grado de responsabilidad para retribuirlos de manera equitativa y, b) facilitar la comparación con el mercado nacional para conocer el grado de competitividad del paquete de remuneraciones del sector público.

Como se aprecia en la siguiente gráfica, el tabulador de la APF está por debajo de las remuneraciones que ofrece el sector privado para puestos con una dimensión equivalente. De hecho, esta distancia se ha acrecentado en los últimos años, siendo más marcada en los puestos de mayor jerarquía como son los secretarios de Estado. Esto último también se presenta en otras naciones, donde presidentes y primeros ministros tienen salarios que son fracciones de lo perciben puestos equivalentes en el ámbito empresarial.

Remuneraciones mensuales del sector privado versus Administración Pública Federal 2018*

Grafica Comparativo de remuneraciones sector privado APF

Sin embargo, lo distintivo del caso mexicano es que la presión política que por varios sexenios se ha dado para no incrementar la remuneración de los cargos más altos, sobre todo la del presidente, ha compactado la estructura salarial provocando que la diferencia en ingresos de los primeros seis niveles sea mínima pese a la notable diferencia en su valor tabular, es decir, en su responsabilidad.

Cierto, que existe una notable distancia entre el tabulador de la APF con el salario mínimo o con las remuneraciones que en promedio perciben los trabajadores y mucha gente del campo. Pero, las referencias deben ser distintas cuando, en una economía de mercado, se trata de atraer y retener el talento que se requiere para el desempeño de las tareas del Poder Ejecutivo, cuya complejidad va en aumento en todos los frentes donde está presente: tecnología, seguridad pública, salud, medio ambiente, alimentación, relaciones internacionales, desarrollo urbano, etc.

Reducir a la mitad los ingresos de aquellos puestos que superan el millón de pesos anual y eliminar buena parte del paquete de prestaciones de los servidores públicos, destruye una de las columnas del servicio profesional de carrera y acentúa la falta de competitividad del tabulador de la APF. Pero, lo más grave es que envenena el clima laboral, porque estos anuncios han calado hondo en la moral de los servidores públicos, dando píe a legítimas preocupaciones de orden personal y familiar, que están paralizando a una administración que aún no concluye su período, o bien alentando la deserción de recursos valiosos.

La grada aplaude entusiasta y rabiosa cuando ve cómo cae la guillotina. Llegó el tiempo de la revancha que alimentaron excesos que nunca debieron darse. Pero, quienes desde lejos vemos el espectáculo nos queda claro que la acción conjunta de las medidas anunciadas por López Obrador, precarizarán a un segmento importante de la clase media, cuyo trabajo suma al producto interno bruto y a la recaudación fiscal, so pretexto de redistribuir lo que fueron sus ingresos en programas asistenciales comprometidos en la campaña.

López Obrador, como la gran mayoría de su gabinete, nunca han trabajado en la APF, y cuentan con una mínima o ninguna experiencia como administradores públicos. Desde un punto de vista de gestión de talento puede afirmarse que, para muchos de ellos, transitar de las posiciones que ocupan actualmente a ser titulares de alguna secretaría o subsecretaría de Estado o entidad paraestatal significa un salto abismal, lo que incrementa los riesgos que se corren con su designación y anuncian largas, costosas e inevitables curvas de aprendizaje. Más aún, cuando en el ejercicio de sus anteriores ocupaciones, no requirieron desarrollar las competencias conductuales, las habilidades gerenciales, los conocimientos y la experiencia que demanda el desempeño de un cargo de primer nivel en la administración pública. Buenos investigadores, jueces, legisladores, incluso directores de empresas privadas no necesariamente hacen buenos funcionarios públicos.

Por ello, resulta suicida que, ante esta realidad, se lastime justamente a los niveles que, como una red protectora, interactuarán con personas que son noveles en su papel de funcionarios públicos. Así, da la impresión de que López Obrador y su equipo están actuando con la temeridad de aquel que decide emprender una jornada peligrosa, sin entender los riesgos que está asumiendo y las posibles consecuencias de sus actos, tanto en él como en otros.

La estructura de la Administración Pública mexicana se desdobla a partir del principio de delegación. En la Constitución, el pueblo soberano delega en el presidente de la República el Poder Ejecutivo. A su vez, este lo delega en secretarios y, más adelante, como lo establece la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y los sendos reglamentos internos de cada de dependencia, estos lo delegan de manera fragmentada en subsecretarios, jefes de unidad, directores generales, etc.

A través de estos entramados organizacionales se aplica un vastísimo marco normativo; leyes, reglamentos y normas en infinidad de materias, lo que, a su vez, da origen a cantidad de procesos administrativos que sirven para planear, supervisar, aprobar, promover, vigilar, sancionar, regular, concesionar, etc. que cruzan a lo largo y ancho el Gobierno Federal conectándolo con: el sector paraestatal, los órganos autónomos, los gobiernos estatales, los poderes legislativo y judicial, el sector privado, con gobiernos extranjeros y, desde luego, con el ciudadano nacional y extranjero.

Esto significa que la dimensión y estructura de la Administración Pública se deriva, en buena parte de la obligación de ejecutar un marco jurídico, que en muchas ocasiones se ha elaborado y aprobado por el Poder Legislativo sin tener claro su pertinencia, eficacia y las implicaciones presupuestales para aplicarlo. De hecho, en muchos casos, leyes y reglamentos se aplican a medias porque no hay recursos para hacerlo de manera contundente. O bien, como sucede con las normas de control, estas, lejos de lograr el fin para el que fueron diseñadas, se convierten en taras que ralentizan a procesos sustantivos o dan píe a simulaciones que a la larga provocan otros problemas.

Eliminar el Estado Mayor Presidencial y varias subsecretarías, mudar, sin ningún estudio previo, a muchas secretarías y entidades de la Capital a otras ciudades, eliminar al 70% del personal de confianza, desaparecer las oficialías mayores, concentrar todas las compras  en un solo ente y hacer depender a todas las delegaciones federales de un superdelegado estatal, es equivalente a iniciar la remodelación drástica de un edificio sin antes darse el tiempo para saber cuál es su uso y entender que función tienen los muros y las columnas, y por donde corren las tuberías de agua, drenaje y electricidad.

Ciertamente en la Administración Pública Federal hay muchas áreas de oportunidad para abatir su dimensión, el costo y mejorar su eficiencia. Pero hay que actuar con la finura del cirujano, no con la tosquedad del leñador. Más aún, porque reformarla y reestructurarla no es una tarea para principiantes, dado que es un largo tren en marcha imposible de parar.

Lo primero, como sucedió con la reforma administrativa de 1976 que fue de gran envergadura, sería alinear la estructura de la Administración Pública Federal con los objetivos del plan de gobierno. No se puede desplegar un ejército cuando se desconoce el tipo de batalla que se va a pelear. Planteado lo estratégico habrá un marco para establecer lo táctico y, posteriormente, definir las cuestiones operativas. Hoy parece que hemos iniciado al revés. Más aún, en términos organizacionales donde, como sucede con el techo de una casa, los cuadritos de la estructura son lo último, y no lo primero que se pone.

El primer paso para no errar es tener la humildad para admitir que no se sabe. Y esto, para quien tomará las riendas de una Administración Pública tan grande y compleja como la Federal, debe ser una actitud indispensable. López Obrador debería aprovechar los meses que tiene por delante, que son muchos, para informarse, reflexionar y plantear las cuestiones estratégicas que normarán su plan de gobierno. Ya terminó la contienda electoral y con ella la necesidad de estar haciendo anuncios a diario para ganar votos. El recurso de lanzar petardos mediáticos para colocarse como el orquestador de la polémica pública es una útil estrategia de campaña, pero cuando se deja de ser candidato y casi se es presidente electo, seguirlo haciendo puede significar la rápida pérdida de capital político, porque quien ahora habla tiene virtualmente el poder público y eso les da otro peso y sentido a sus palabras. Lo que en voz de un candidato son ocurrencias intrascendentes, en la de un presidente se convierten en errores garrafales.

 

*Esta gráfica se tomó del documento de trabajo “La Remuneración de los Servidores Públicos del Gobierno Federal y Entidades Paraestatales”, elaborado y publicado por Hay Group S.A. de C.V. en 2003 y se actualizó con datos del mercado de 2018 y del Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de la Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de febrero de 2018